مقدمه
یکی از مهم‌ترین وظایف حکومت در دوران معاصر، مقررات‌گذاری و تنظیم امـور عمـومی درخصـوص امـور اقتصادی است که عمدتاً از طریق تصویب قانون، خط مشی، برنامه، آییننامه، بخشنامه و دستورالعمل صـورت می‌پذیرد. بعد از جنگ جهانی اول و بروز شکست اقتصادی در اروپا و امریکا و ظهور ناکارایی الگـوی مالکیـت کامل دولتی در کشورهای سوسیالیستی، نقش و میزان دولت در امور عمومی مورد تأمل جدی واقـع شـده و تبدیل به یکی از مسائل اساسی علوم سیاسی و اجتماعی شده است. از آنجایی کـه بیشـترین میـزان مداخلـه دولت از طریق مقررات‌گذاری و هم عدم مداخله آن از طریق عدم مقررات‌گذاری و تجویز اقتصاد بازار هـر دو دچار نقایص و ناکارایی بودند، الگوهای رایج مداخله دولتی دیگر بـا شـرایط در حـال تحـول جامعـه تناسـب نداشت. بنابراین از دهه هفتاد میلادی یکی از کارکردهای جدیدی کـه بـرای دولـت تعریـف شـد، کـارکرد تنظیمی و مقررات‌گذاری بود؛ بدین‌ترتیب که دولت باید از طریق برخی اقدامات دستوری، اقـدام بـه تنظـیم امور عمومی کند که اصطلاحاً حکمرانی تنظیمی نامیده می‌شد.١
در یک نظام آزاد، فرض بر این است که مـردم بـدون دخالـت دولـت، زنـدگی اقتصـادی و اجتمـاعی خـود را تمشیت و هدایت کنند، بنابراین هرگونـه مداخلـه (intervention) از سـوی دولـت در مناسـبات اقتصـادی و اجتماعی شهروندان، استثنایی و خلاف اصل است. بدین‌ترتیب تا زمانی که زندگی جمعی شهروندان از طریق هنجارهای اجتماعی (سنت، اخلاق و باورهای عمومی) و همچنین بازارها (نظـام عرضـه و تقاضـا) تنظـیم و تمشیت میشود، حضور مداخله‌‌جویانه دولت و استفاده از ابزارهای اجبارآمیزی همچـون قـوانین و مقـررات اداری، پذیرفتنی نیست.٢
تعریف و تعیین نقش و جایگاه اقتصادی دولت از مجادله‌برانگیزترین مباحث دوران تـاریخ اقتصـاد هنجـاری است. بحث اساسی این است که میزان بهینه‌ای از مداخله دولت در اقتصاد حفظ شود تا جامعه نه از افراط حداکثری و نه از تفریط حداقلی دولت در مداخله متضرر نشود. دولت برای ایفای نقش خود در تنظیم مناسبات اقتصادی و اجتماعی، بیش از هر چیز نیازمند ابزارهایی کارآمد و اثربخش است. ابزارهای دولت، وسایل اقدام و حضور دولت در صحنه زندگی جمعی هستند. در گذشته حضور دولت در اقتصاد و جامعه عمدتاً با «ارائه مستقیم کالا و خدمات» همراه بود که از آن می‌توان به «حکمرانی مستقیم» نام برد.
١. سازوکارهای حقوقی ارزیابی آثار مقررات‌گذاری در نظام حقوقی ایران، معاونت حقوقی ریاست جمهوری، ١٣٨٩
٢. هداوند، مهدی، مقررات‌گذاری اجتماعی، نشریه حقوق عمومی، شماره ٢، ١٣٨۶
به مرور با تقویت چهره حاکمیتی دولت، استقلال بخش خصوصی و بسـط جامعـه مـدنی، گزینـه »حکمرانـی غیرمستقیم« مورد استقبال قرار گرفت. براساس انگاره »حکمرانی خوب«، حکمرانی میان سه بخـش (دولـت، بخش خصوصی و جامعه مدنی) تقسیم شده است و از این منظر نقش دولـت، اعمـال حاکمیـت یعنـی ایجـاد محیط سیاسی و حقوقی بارور و نقش بخش خصوصی، تولید کالا و خدمات و در نتیجه اشتغال و درآمـدزایی و نقش جامعه مدنی، تسهیل مشارکت همگانی و توسعه فرهنگی است. بدین‌ترتیب نقش‌های سـنتی دولـت بـه‌‌عنوان »تولیدکننده کالا و عرضه‌کننده خدمات«، »کارفرما« و »مالک« کمرنگ شده و نقش‌های دیگـر دولـت یعنی »سیاست‌گذار و خط‌مشی‌ساز«، »توزیع‌کننده ثروت« و بهویژه »مقـررات‌گـذار« تقویـت و گسـترش یافتند.
اگرچه کالاها و خدمات، اساس جامعه سرمایه‌داری است، در شرایطی ممکن اسـت کـه بـازار همـه کالاهـا و خدمات مورد نیاز را تأمین نکند یا ممکن است آنها را بهنحوی تأمین کند که بر جامعه بهطور کلی اثـر سـوء داشته باشد. بازار به‌تنهایی نمیتواند همه وظایف اقتصادی را بـه انجـام رسـاند. بـرای راهنمـایی، تصـحیح و تکمیل آن در برخی زمینهها، به خط مشی عمومی و مداخله فعال دولت نیاز است. به همـین دلیـل نارسـایی بازار یکی از دلایلی است که فعالیت دولت را توجیه می‌کند.
بر این اساس، فعالیت دولت تنها زمانی لازم است که بازار نارسایی داشته باشد، به شرط آنکـه دولـت در آن شرایط ویژه، بهتر از بازار عمل کند. نارسایی بازار و دغدغه‌ی خاطر برای تأمین عـدالت اجتمـاعی دو دلیـل عقلی و اقتصادی است که برای توجیه دخالت دولت ارائه می‌شوند.
نارسایی بازار، به مجموعه شرایطی اطلاق میشود که در آن اقتصاد مبتنی بر بازار نمیتواند منابع را بـه نحـو بهینه و آن‌طور که باید و شاید بین بخش‌ها اختصاص دهد. علل نارسایی بازار زیاد و به‌‌عـلاوه ممکـن اسـت دارای درجات مختلفی باشد. بنابراین در هر یک از موارد، تبعات نقش دولت و نوع و شـکل مـداخلات دولتـی می‌تواند کاملاً با یکدیگر متفاوت باشد١.
١. هداوند، مهدی، درآمدی بر مقررات‌گذاری اقتصادی، مجلس و راهبرد، ش ۵۶، ١٣٨۶
مفهوم مقررات‌گذاری و انواع آن
مقررات‌گذاری دارای سه معنا در سه سطح گوناگون است.
در سطح اول، سطح عام، بهمعنای تنظیم الزام‌آور رفتار اجتماعی است. در این معنا، مقررات‌گذاری بـه تمشیت و ساماندهی کلی زندگی اجتماعی، با اتکا به اقتدار سیاسی اشاره می‌کند.
در سطح دوم، سطح خاص، مقررات‌گذاری بهمعنای نظام حقوقی ناظر بر دخالت در سازوکار آزاد اقتصاد است. مقررات‌گذاری، در این معنا، هم به نظام حقوقی تنظیم اقتصاد اطلاق میشود و هم بـه دخالـت قـانون‌گذارانه در بازار.
در سطح سوم، سطح اخص، مقررات‌گذاری بهمعنای تنظیم اقتصاد با ابزار »مقرره« است. بنـابراین در ایـن تحقیق، تنها مقررات‌گذاری در معنای اخص را می‌توان معادل مقررات‌گذاری گرفت. مقرراتگـذاری در سـطح و معنای اخص، با »وضع مقررات اجرایی« به دست سازمان‌ها و نهادهای اداری اعمال میشود.١
بر این اساس، »قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی« دربردارنده معنای خـاص مقررات‌گذاری (سطح دوم مفهومی) است، چراکه نشانگر تنظیم حقوقی اقتصاد از طریق وضع قـانون اسـت. در مقابل، بخش‌نامه‌ها یا آیین‌نامه‌های شورای رقابت مصداق اصلی مقررات‌گذاری در معنای اخـص یـا همـان مقررات‌گذاری است. همچنین است سازمان تنظیم مقـررات و ارتباطـات رادیـویی کـه در حـوزه ارتباطـات مقررات‌گذاری می‌کند.
ارائه تعریفی دقیق از مقررات‌گذاری، کاری بس دشوار است. این امر بهدلیل ماهیت میان‌رشته‌ای مقـررات‌گذاری و همچنین تحولاتی است که این مفهوم در سال‌های گذشته پشت سر گذاشته است. تعریف متداول‌تر از تنظیم مقررات عبارت است از »محدودیت اعمال‌شده توسط دولت بر ترجیحات افراد یا سازمان‌ها کـه بـا پشتوانه اعمال مجازات بهکار گرفته میشود.«
١. راسخ محمد، حسینی کرابی، سید مجتبی، مفهوم رگولاسیون در قلمرو حقوق، مقاله ارائه‌شده در همایش محیط حقوقی کسب و کار در ایران، ١٣٩٢
ماهیت مقررات، براساس اقتصادی یا اجتماعی‌بودن تا حدی متفاوت است.
مقررات‌گذاری اقتصادی ((Economic Regulation، قیمت، کیفیت و حجم تولید یا میزان بازگشت سرمایه یـا ورود شـرکتی به صنعتی خاص یا خروج از آن را کنترل مـی‌‌کنـد. هـدف ازمقررات‌گذاری اقتصـادی غالبـاً اصـلاح عـدم تعادل‌هایی است که ممکن است در نتیجه عملکرد نیروهای بازار حاصل شود. مقررات‌گذاری اقتصادی، یکی از اشکال سنتی مقررات‌گذاری است و پیدایش مقررات‌گذاری اجتماعی در سـال‌هـای اخیـر صـورت گرفتـه است.
مقررات‌گذاری اجتماعی ((Social Regulation، به مقوله کنتـرل در مسـائلی ماننـد محـیط زیسـت، ایمنـی، بهداشت، امنیت و پدیده‌های اجتماعی مانند انواع تبعیض‌‌هایی که در محل کار صورت میگیرد اشاره دارنـد. این مقررات بیشتر با رفاه فیزیکی و روانی، بهمنظور جلوگیری از ورود صدمه و آسیب به شـهروندان سـروکار دارند. برخی از مقررات اجتماعی عبارتند از: مقررات ناظر بـر ایمنـی و بهداشـت کالاهـای مصـرفی دارویـی و غذایی، خطرات شغلی، خطرات مرتبط با آب، آلودگی هوا، آلودگی صوتی و تبعیض جنسیتی یـا قـومی. البتـه موردی مثل حفاظت از محیط زیست هر دو نوع مقررات‌گذاری اجتماعی و اقتصادی را دربردارد، زیـرا منشـأ مشکلات مربوط به آن، معمولاً ماهیت اقتصادی و اثرات منفی آنهـا غالبـاً ماهیـت اجتمـاعی دارنـد. مقررات‌گذاری اجتماعی برخلاف مقررات‌گذاری اقتصادی، بر صنعت خاص (مثل بانک‌ها یا مخـابرات) تأکیـد ندارنـد، بلکه محور توجه آنها مشکلات یا کارکردهای وسیع‌تر مثل آلودگی، ایمنی یـا امـور اخلاقـی اسـت. لـذا ایـن مقررات ممکن است چند صنعت را دربرگیرند و در قلمروی چندین سازمان دولتی باشند.
انواع اصلی مقررات‌گذاری اقتصادی
مقررات اقتصادی، نظارت بر قیمت‌ها، محصولات و ورود (وارد یا خارج‌شدن شرکت‌ها در زمینه‌های صـنعتی خاص) را با پیامدهای برآمده از یک بازار جایگزین می‌کند. انواع اصلی مقررات‌گذاری، به یـک یـا دو مـورد از فعالیت‌های مهم زیر محدود میشود:
مقررات‌گذاری قیمت
قیمت‌گذاری بهطور ساده یعنی تعیین قیمت برای کالا یا خدمت. قیمت‌گذاری فعالیتی است که بایـد تکـرار شود و فرآیندی مداوم و پیوسته است. این تداوم ناشی از تغییرات محیطی و عدم ثبات شرایط بازار اسـت کـه لزوم جرح و تعدیل قیمت را ایجاب می‌کند.
مقررات‌گذاری اقتصادی برای کنترل قیمت‌ها که معمولاً در یک بازار انحصاری مورد استفاده قـرار مـی‌گیـرد سه هدف تقریباً مغایر را دنبال می‌کند١:
١- جلوگیری از سوءاستفاده از قدرت انحصاری: مقررات‌گذاری اقتصادی به شرکت امکان مـی‌دهـد تـا سـود کافی به‌دست آورده و به‌‌وسیله آن سرمایه‌گذاری خود را افزایش دهد.
٢- تسهیل رقابت میان شرکت‌هایی که با یک شرکت مقررات‌گذاری‌‌شده در حال رقابت‌انـد؛ امـا بایـد بـرای خرید خدمات در یک حوزه انحصاری اقدام کنند.
٣- تضمین خدمات عمومی یا دستیابی معقول به سطحی از خدمات برای همگان.
در راه‌حل قیمت‌گذاری یکی از روش‌ها، »مقررات‌گذاری هزینه خدمات« است. قیمت‌ها بـا درنظـر‌گـرفتن هزینه‌های شرکت تعیین شوند و همچنین قیمت هرگونه خدمات براساس هزینه‌هایی متناسـب بـا آن تعیـین شوند. اگرچه به نظر می‌رسد مقررات‌گذاری هزینه خدمات، شیوه حسابداری به نسبت فنی است، اما در عمـل می‌تواند بسیار پیچیده و بحث‌برانگیز باشد. یکی از مشکلات این روش عبارت است از اینکـه مقـررات تعیـین قیمت باید آینده‌گر باشد؛ به‌‌طوری که مقررات‌گذاران در تعیین قیمت‌ها آینده را در نظـر داشـته باشـند. امـا مطمئن‌ترین اطلاعات و داده‌های مربوط به هزینهها را باید در گذشته جستجو کرد. از آنجا که یکی از مهـم‌‌ترین دلایل و اهداف دولتها از دخالت در اقتصاد و نیز وضع مقررات بحث کنترل قیمت‌‌هاست، ما این مورد را کمی توضیح می‌دهیم که برای تنظیم مقررات در قیمت‌گذاری چه روش‌هـایی و چـه ملاحظـاتی وجـود دارد. استفاده از روش مقررات‌گذاری قیمت هزینه خدمات، شامل شش مرحله جداگانه است:
١– محاسبه هزینه‌های متغیر: با انجام عملیات حسابداری، هزینـه‌هـای شـرکت بـه دو دسـته »متغیـر« و »اصلی« تقسیم می‌شوند. هزینه‌های اصلی به ورودی‌هایی اطلاق میشود که بیش از یک سال در رونـد تولیـد بهکار گرفته می‌شوند؛ مانند زمین، ساختمان و تجهیزات. هزینه‌های متغیر، ورودی‌هایی هستند که در مـدت‌زمانی کمتر از یک سال، مورد استفاده قرار میگیرند. مهم‌ترین موارد هزینه‌هـای متغیـر عبـارتنـد از: حقـوق مستمری مستخدمان، مالیات‌ها و مواردی که در تولید بهکار می‌روند؛ ماننـد بـرق مـورد نیـاز بـرای بـه‌‌کـار‌انداختن سیستم مخابرات.
- هداوند، مهدی، درآمدی بر مقررات‌گذاری اقتصادی، مجلس و راهبرد، ش ۵۶، ١٣٨۶
٢– برآورد هزینه‌های سرمایه‌گذاری: برآورد هزینه‌های سرمایه‌گذاری مشخص می‌کنـد کـه یـک شـرکت برای امکاناتی که در اختیار دارد چه مقدار هزینه کرده است. با وجود این، تخمین هزینه‌های اصـلی سـالیانه، بسیار دشوار بوده و پیچیدگی این کار در تعیین میزان استهلاک (یعنی هزینه‌های فعالیت سالیانه) است.
٣- آزمون مفید و تجربه‌شده: آزمون مفید و تجربه‌شده مشخص می‌کند که آیا شرکت مقـررات‌گـذاری‌‌شده، در استفاده از نهاده‌های تولید، ازجمله مواد اولیه، نیروی انسـانی و نقـدینگی عملکـرد مناسـبی داشـته است یا خیر؟ آیا نهاده‌های تولید به‌واقع در تولید یا ارائه خدمات مقررات‌گذاری‌‌شده مورد استفاده قرار مـی‌‌گیرند یا اینکه بیهوده بوده و در جای دیگری مصرف می‌شوند؟ آیا شـرکت بـرای بـه‌حـداکثررسـاندن ارزش خدمات ارائه‌شده به مشتریان، مؤثرترین شیوه‌های تولیدی را بهکار بسته است؟
۴- تعیین هزینه سرمایه مالی: هزینه سرمایه مالی شرکت، میزان مبالغی را نشان می‌دهد که شرکت بایـد در برابر استفاده از سرمایه سرمایه‌گذاران و بهمنظور خرید دارایی‌های مالی بلندمدت آنها پرداخت کند.
پیچیدگی تخمین نرخ تعیین‌‌شده‌ی بازگشت سرمایه تا حدی بهدلیل این است که شرکت‌ها از تعداد زیادی سرمایه‌گذار برخوردارند و این نرخ علاوه‌بر سرمایه‌های معمولی و اضافی، شامل بدهی دوره‌هـای مختلـف نیـز میشود. هزینه مادی سرمایه‌گذاری بر تجهیزات، به »ساختار سرمایه« شرکت یـا مقـدار نسـبی بـدهی‌هـای مختلف و ارزش خالص، بستگی خواهد داشت. بنابراین مقرراتگذار باید برای تخمین حداقل هزینـه سـرمایه‌‌گذاری شرکت، ساختار مالی بهینه را علاوه‌بر مقدار بازگشـت سـرمایه‌ای کـه همـه ابـزار و تجهیـزات بـه آن نیازمندند (در صورتی که شرکت واجد چنین ساختار سرمایه‌ای باشد) تعیین کند.
۵- تعدیل خطاهای گذشته: نقطه شروع برای تعیین درآمد کل مورد انتظار یک شرکت، جمع کل هزینـه‌های متغیر و مجاز شرکت (استهلاک مجاز) و بازگشت سرمایه مجاز است. اگرچه ممکن است این رقم بعـدها با احتساب خطاهای گذشته و پول‌های بادآورده از فروش دارایی‌ها، تعدیل شود. چنانچه شرکت، هزینـه‌هـای مجاز خود را در سال گذشته جبران نکند، مقرراتگذار باید به شرکت اجازه دهد تا هزینه‌های جبران‌نشده را به نیازهای درآمدی سال جاری خود اضافه کند.
۶– انتخاب یک نظام قیمت‌گذاری: با مشخص‌شدن وضعیت درآمدی شرکت، مقررات‌گذاران قیمـت‌هـا را بهگونهای تعیین میکنند که شرکت بتواند به تأمین هزینهها بپردازد. اگـر شـرکت فقـط قصـد تولیـد یـک محصول را داشته باشد، این بخش از فرآیند به پدید‌آمدن یک معادله ساده می‌انجامد: قیمت به‌علاوه کمیـت فروختهشده، برابر است با شرایط درآمدی.
مقررات‌گذاری ورودی
یکی از فعالیت‌های کلیدی در مقررات‌گذاری اقتصادی، مقررات‌گذاری ورود و خروج شرکت‌هـا در یـک بـازار تنظیم‌شده است که با صدور پروانه صورت میگیرد. جزئیات صدور پروانه به این امر بسـتگی دارد کـه منظـور سازمان از لزومِ داشتنِ مجوز، برای جلوگیری از ورود است یا می‌خواهد از متقاضیان تصدیقاتی در مورد ارائـه نوع خدمات آنان اخذ کند یا از آن برای اطمینان از آگاهی متقاضیان به قوانین استفاده کند. برخـی از انـواع پروانه، مانند پروانههای تجارت محلی، چیزی بیش از ثبت این موضوع نیست که یک شرکت، بـه فـلان بـازار وارد شده و تأیید اینکه آن شرکت از قوانین آگاهی دارد و از آنها تبعیت می‌کند یا خیر. این پروانه‌ها بـدون نیاز به بررسی موردی و بدون هرگونه تشریفات، بهطور روال‌مند صادر می‌شوند. پروانه‌ها برای محدود‌کـردن رقابت طراحی می‌شوند و این امر زمانی رخ می‌دهد که مثلاً انحصارات طبیعی وجود داشته باشد.
زمانی که صدور پروانه براساس سیاستی باشد که به رقابت با دید تردید می‌نگرد، صدور پروانه منوط بـه ایـن است که متقاضی ثابت کند ورود به آن زمینه مطلوب است. این امر معمولاً دو جنبه دارد: صلاحیت و نیاز بـه ارائه خدمات. صلاحیت بهمعنای آن است که آیا متقاضی توانایی لازم را برای ارائـه خـدمات مطلـوب دارد یـا خیر.
مقررات‌گذاری تولید (محصول)
کنترل تولید به دو شکل اصلی انجام میگیرد که عبارتند از: کنترل خروجی یا ظرفیت کل و تعیـین شـرایط مشخصات فنی محصولات.
کنترل محصولات (خروجی‌ها): کنترل محصولات، اغلب بخشی از سیستم نظارت بـر قیمـت محسـوب میشود. مقررات‌گذاران در موارد نادری بهطور مستقیم فقط بر محصول و نحـوه ارائـه و عرضـه آن نظارت میکنند؛ اما این اقدام آنان بهطور غیرمستقیم بر قیمت نیز تاثیر می‌گذارد. برای مثال، مقرراتگذار بـا هدف کسب پروانه برای پرواز در مسیرهای پرسود میان شهرهای بزرگ، شرکت‌های حمل و نقل را ملزم می‌کند که با خدمت‌رسانی به شهرهای کوچک موافقت کنند. در این موارد، شرکت‌هـا از نظـر مـالی بـا دریافـت مبالغ بیشتر در مکان‌های مطلوب‌تر، برای جبران زیان در مناطق کم‌درآمد، همچنان خودکفا باقی می‌مانند.
استانداردگذاری: دومین روش کنترل محصول، استفاده از استانداردهاست. استانداردها در صنایعی وجود دارند که به آنها صنایع شبکه‌ای می‌گویند. صنایع شبکه‌ای به صـنایعی اطـلاق میشود که در آنها تولیدات شرکت‌های مختلف باید از نظر فنی، با افزایش ارزش محصولات برای مشـتریان، همراه باشد. برای مثال یک لامپ باید با سرپیچ خود متناسب باشد. بسیاری از خدمات مقررات‌گـذاری‌شـده، صنایع شبکه‌ای هستند.
در بسیاری از صنایع مشمول مقررات‌گذاری، استانداردها بخشی از مقرراتگـذاری اقتصـادی محسـوب مـی‌شوند. قطعاً یکی از موارد مقررات‌گذاری اقتصادی شامل تعیین استاندارد است؛ چراکه استانداردها بر هزینهها، هزینهها بر قیمت‌ها و قیمت‌ها نیز بر تقاضا و نیازهای ظرفیتی شرکت‌ها تأثیر می‌گذارند.
نظریههای مقررات‌گذاری
بحث نظریه مقررات‌گذاری شامل مجموعه‌ای از نظریات و فرضیات در مورد این است که چرا مقـرراتگـذاری ظهور می‌کند و چه بازیگرانی در ظهور آن مشارکت دارند. در پاسخ به سوال نخست، نظریات و فرضیات از محدوده حقوق فراتر می‌رود و حوزه‌های علوم سیاسی، اقتصاد و حتی جامعه‌شناسی را نیز شامل میشود.
اگرچه کالاها و خدمات، اساس جامعه سرمایه‌داری است، در شرایطی ممکن اسـت کـه بـازار همـه کالاهـا و خدمات موردنیاز را تأمین نکند یا ممکن است آنها را بهنحوی تأمین کند که بر جامعه بهطور کلی اثـر سـوء داشته باشد. بازار به‌تنهایی نمیتواند همه وظایف اقتصادی را بـه انجـام رسـاند. بـرای راهنمـایی، تصـحیح و تکمیل آن در برخی زمینهها، به خط‌مشی عمومی و مداخله فعال دولت نیاز است. به همـین دلیـل نارسـایی بازار یکی از دلایلی است که فعالیت دولت را توجیه می‌کند.
نارسایی بازار، به مجموعه شرایطی اطلاق میشود که در آن اقتصاد مبتنی بر بازار نمیتواند منابع را به نحو بهینه و آن‌طور که باید و شاید بین بخش‌ها اختصاص دهد. علل نارسایی بازار زیاد و به‌علاوه ممکن است دارای درجات مختلفی باشد. بنابراین در هر یک از موارد، تبعات نقش دولت و نوع و شکل مداخلات دولتی می‌تواند کاملاً با یکدیگر متفاوت باشد.
اما با توجه به تقسیم‌بندی‌های مختلفی که از نظریات مقررات‌گذاری ارائه شده است، می‌توان این نظریـات را براساس منفعت‌محوربودن آنها در دو گروه جداگانه تقسـیم‌بنـدی نمـود: نظریـه‌هـای منفعـت عمـومی و نظریههای منفعت خصوصی. نظریههای منفعت عمومی مقررات‌گذاری، تعقیب اهداف جمعی با هدف ارتقای رفاه عمومی جامعه را به قانون‌گذاران منتسب میکنند. در مقابل نظریه‌هـای منفعـت خصوصـی بـه منفعـت عمومی‌گرایی به دیده تردید می‌نگرند و تأکید میکنند که مقررات‌گذاری در بیشتر موارد گروه‌های خاصـی از جامعه را منتفع می‌کند و نه همیشه گروه‌هایی را که به‌ظاهر دولت درصدد تأمین منافع آنهاست.
نظریههای منفعت عمومی
توضیحات نظریه منفعت عمومی، مقررات‌گذاری را پاسخی به نواقص بازار که از آن تحت عنوان »کاستی‌های بازار« یاد میشود، می‌داند. اصلاح کاستی‌های بازار، رفاه عمومی جامعه را افزایش می‌دهد و بنابراین، بـه نفـع جامعه است. می‌توان ادعا کرد کسانی که در پاسخ به کاستی‌های بازار، بر مقـرراتگـذاری تأکیـد مـی‌کننـد، نمایندگان نظریه منفعت عمومی هستند.
همه مکاتب اقتصادی در قرن بیستم به‌رغم تفاوت‌هایی که در مورد نقش دولت قائـل بودنـد، بـرای نقـش دولت در موارد شکست بازار اتفاق نظر داشتند. مواردی که تحـت عنـوان شکسـت بـازار شـناخته مـی‌شـوند عبارتاند از: ١) کالاهای عمومی ٢) انحصارات ٣) پیامدهای خارجی ۴) تقـارن‌نداشـتن اطلاعـات ۵) تحقـق عدالت اجتماعی
کالاهای عمومی: کالاهای عمومی کالاهایی هستند که دو ویژگی دارند: نخسـت آنکـه بـرخلاف کالاهـای دیگر، منع دیگران از مصرف آن ممکن نیست. ویژگی دوم این کالاها تأثیرنداشتن مصرف یک فرد از مصـرف افراد دیگر است.
کالاهای عمومی بهطور معمول توسط نهادهایی که در مالکیت عمومی هستند، تأمین می‌شوند. در واقع، این امر مبتنی بر ضرورت اقتصادی نیست، زیرا یک شرکت خصوصی هم می‌تواند چنین کالایی را تأمین کند، اما به یک نهاد عمومی نیاز است تا برای تأمین این کالا پول لازم را جمع‌آوری کند و هم تصمیماتی درخصوص تعیین کمیت و کیفیت این کالای عمومی اتخاذ کند.
انحصار و انحصار طبیعی: رقابت، فرض اساسی سیستم بازار است. در مواردی که رقابـت بـهطـور جـدی از طریق انحصارات و اعمال ضدرقابتی آسیب ببیند، بازار دچار نارسایی میشود. اگر بنگـاهی تنهـا تولیدکننـده کالایی باشد که هیچ جانشین نزدیکی برای آن وجود ندارد، آن بنگاه انحصارگر نامیـده مـیشـود. معمـولاً در بازارهای انحصاری یک یا تعداد اندکی بنگاه بر بازار مسلط هستند و امکان قیمت‌گذاری انحصاری در ایـن صـنایع بسیار بالاست. بر این اساس دولتها یا بهطور مستقیم به عرضه این خـدمات مـی‌پردازنـد یـا شـرکت‌هـای خصوصی را تحت نظم قرار می‌دهند.
- هداوند، مهدی، درآمدی بر مقررات‌گذاری اقتصادی، مجلس و راهبرد، ش ۵۶، ١٣٨۶
پیامدهای خارجی: پیامدهای خارجی می‌تواند مثبت یا منفی باشد. به این معنی که گاهی لازم است دولـت با مقررات‌گذاری منافعی را که در نتیجه یک فعالیت تولیدی به جامعه می‌رسد به‌‌نحـوی بـه تولیدکننـده آن بپردازد تا تولید آن محصول به سطح بهینه خویش دست یابد. برای مثال ارائه خدمات مرتبط بـا فنـاوری بـه‌‌عنوان خدمتی محسوب میشود که عموماً دارای پیامدهای خارجی مثبت برای جامعه اسـت و لازم اسـت تـا دولت با حمایت از چنین فعالیت‌هایی، ارائه این خدمات را برای ارائه‌کنندگان آن سودآور نماید.
اطلاعات نامتقارن: بازارهای رقابتی زمانی بهطور درست عمل میکنند کـه مصـرف‌کننـدگان درخصـوص ارزیابی محصولات رقابتی اطلاعات کافی داشته باشند. هنگامی که تعیین یا تشخیص کیفیت کالاهـا از قبـل امکان‌پذیر نباشد، از یک‌‌سو خریداران حاضرند فقط میانگین قیمتی را پرداخت کنند که بـا قیمـت کیفیـت مورد انتظار مطابق است و از سوی دیگر، فروشندگان کالاهای با کیفیت بالا حاضر نیستند کـه کـالا را بـا آن
قیمت مورد انتظار عرضه کنند و در نتیجه بازار را ترک میکنند. نتیجه این خواهد بود که به‌‌نسـبت قیمتـی که خریداران حاضرند پرداخت کنند، کیفیت کالاهای مبادله‌‌شده در بازار کاهش می‌یابد. تنظیم مقررات بـا تأمین دسترسی وسیع و دقیق اطلاعات و همچنین قابل‌‌تهیه‌کردن اطلاعات، مصرف‌کننـدگان را در مقابـل اطلاعات ناکافی و نامناسب حمایت می‌کند. پیامد این مسئله، تشویق فعالیت‌های سالم و رقابتی خواهد بود.
تحقق عدالت اجتماعی: گرچه همه اقتصاددانان بر این اعتقادند که سـازوکار رقابـت حـداکثر کـارایی را ایجاد می‌کند، هیچ تضمینی نیست که منافع حاصل از این وضعیت به‌‌صورت متوازن در جامعه تقسیم شـود. ممکن است بخش‌هایی از جامعه بیشترین استفاده را از این وضعیت ببرنـد و بخـش‌هـایی دیگـر از حـداقل مزایای آن بی‌‌بهره بمانند. در اینجا نیز وظیفه دولت آن است که بدون مخـدوش‌کـردن سـازوکار رقابـت، از روش‌هایی نظیر مالیات منافع حاصل از اقتصاد بازار را میان دیگر بخش‌های جامعه توزیع نماید. لـذا بهبـود توزیع درآمد و اتخاذ سیاست‌هایی برای بسط عدالت اجتماعی ازجمله وظایف دولت در اقتصاد است که ایـن نظریه هم زیرمجموعه منفعت عمومی قرار میگیرد.
نظریههای منفعت خصوصی
تئوری‌های منفعت خصوصی مقررات‌گذاری بر این فرض بنا شده‌اند که مقررات‌گذاری از اقدامات اشـخاص و گروه‌هایی ناشی میشود که در پیِ به‌‌حداکثر‌رساندن سود خود هستند. از ایـن دیـدگاه مقـرراتگـذاری هـم می‌تواند منفعت عمومی را برآورده کند و هم می‌تواند آن را برآورده نکند، اما در صورت برآورده‌کردن منفعـت عمومی، یک هم‌پوشانی و تصادف اتفاق افتاده است.
نظریه اسارت: نظریه اسارت اساساً توسط دانشمندان علوم سیاسی توسعه یافته است. مفـروض ایـن نظریـه آن است که مقررات‌گذاری به مرور زمان، منافع صنایع را تأمین می‌کند نه منافع عمومی را. در این نظریه فرض شده است که قانون‌گذاران از طریق نهاد مقرراتگذار، صنایع را تحت سلطه مقررات‌گذاری قرار می‌دهند اما به‌تدریج نظارت بر نهاد مقرراتگذار ضعیف میشود و از آنجا که نهاد مقرراتگذار بـرای اطلاعـاتش وابسـته به شرکت‌های تحت مقررات‌گذاری است، از تعارض با آنها اجتناب می‌کند. و سرانجام مقرراتگذار بهگونهای در اختیار و اسارت آن صنعت و بنگاه در میآید.
نظریه شیکاگو: این نظریه بر این پایه است که مقررات‌گذاری نه‌تنها معطوف بـه اصـلاح کاسـتی‌هـای بـازار نیست، بلکه صنایع خصوصی در ازای حمایت از سیاستمداران، مقررات‌گذاری را به‌‌سمت تأمین منافع خـود سوق می‌دهند. مقاله‌ای که »جرج استیگلر« در سال ١٩٧١ به نام »تئوری مقررات‌گذاری اقتصـادی« نوشـت، نقطه عطف مهمی در نظریه تنظیم مقررات بود. نخستین فـرض در تحلیـل اسـتیگلر ایـن اسـت کـه قـدرت
سرکوب، منبع اصلی دولت است. گروه ذی‌نفعی که بتواند دولـت را بـه عـدم اسـتفاده از قـدرت سـرکوب، در راستای منافع خود متقاعد کند به افزایش سود دست می‌یابد. فرض بعـدی ایـن اسـت کـه عوامـل بـهطـور منطقی کنش‌هایی را برمی‌گزینند که میزان سود را بیشتر کند. نتیجه این دو فـرض ایـن اسـت کـه تنظـیم مقررات در واکنش به تقاضای گروه‌های ذی‌نفعی است که در پی بیشینه‌سازی درآمد خود هستند. یعنی گروه ذی‌نفعی با توسل به مقررات و به دست دولت، ثروت را از سایر بخش‌های جامعه به‌‌سوی خود بـازتوزیع مـی‌‌کند. سام پلتزمن با انتشار مقاله‌ای تحلیل اسـتیگلر را صـورت‌بنـدی کـرد. صـورت‌بنـدی ارائـه‌شـده توسـط استیگلر-پلتزمن دارای سه عنصر مهم است. نخست آنکه تنظیم مقررات باعث توزیع محدد ثروت میشـود. دوم آنکه میل به حفظ قدرت و ماندن در آن، محرک اصلی رفتار قانون‌گذار اسـت و در نتیجـه قـانون بـرای حداکثرسازی پشتوانه سیاسی طراحی میشود. سوم آنکه گروه‌های ذی‌نفع برای ارائه پشتیبانی سیاسـی در ازای برخورداری از مقررات دلخواه خود، با همدیگر رقابت میکنند.
فرض اصلی مدل استیگلر-پلتزمن این است که افراد کنترل‌کننده مرجع تنظیم مقررات (قانون‌گذاران) خط‌مشی‌ها را طوری انتخاب میکنند که پشتوانه سیاسی‌شان به حداکثر برسد، زیرا قـانون‌گـذاران دوسـت دارنـد دوباره انتخاب شوند و این هدف با حداکثرسازی پشتوانه سیاسی است که به بهترین وجه محقق میشود. مـی‌‌توان گفت که نظریه اسارت وقتی افراطی بیان شود، میشود نظریه شیکاگو.
نظریه انتخاب عمومی: این نظریه به این سؤال‌ها پاسخ می‌دهد که: چه کسی، چه چیـزی را و در چـه موقـع به‌دسـت می‌آورد. بنابر این مفهوم، همه انواع مقرراتگذاریها، امری سیاسی است. از آنجا که تصمیمات تنظیمی و مقررات‌گذاری بر گروه‌های منتفع و گروه‌های متضرر تأثیرگذار است، هر کدام از طـرفین درخصـوص نتـایج سیاست‌های پیشنهادی با یکدیگر رقابت میکنند. رقابت بر سر نتایج مقـرراتگـذاری، به‌طـور معمـول توسـط گروه‌های ذی‌نفعی هدایت میشـود کـه شـهروندان متـأثر از تصـمیمات پیشـنهادی را نماینـدگی مـی‌کننـد. سازمان‌های تجاری یا سازمان‌های تولیدکنندگان، اتحادیه‌های کارگری، انجمن‌های زیست‌محیطی و گـروه‌های مشابه، با نمایندگان مجلس، معاونان رئیسجمهور و مقامـات اداری درخصـوص پیامـدهای مقـررات‌گذاری چانه‌زنی میکنند. این رقابت در فرآیند تصمیم‌گیری، به رقابت در بازار خصوصی تشـبیه شـده اسـت. گروه‌های ذی‌نفع براساس منفعت شخصی اعضایشان تقاضای مقررات‌گذاری کمتر یا بیشتر را دارند و مقامات عمومی براساس آنچه تأمین‌کننده منافع شخصی‌شان است، مقررات‌گذاری کمتر یا بیشـتری را عرضـه میکنند.
ویژگی اصلی نظریه انتخاب عمومی، اصطلاحی است که »کروئگر« تحت عنوان »رانتجویی« به‌کـار بـرده است. رانتجویی به‌‌معنی فعالیت سیاسی اشخاص و گروه‌هـا در جهـت صـرف منـابع کمیـاب در جسـتجوی حقوق انحصاری اعطا‌شده توسط دولت‌هاست. رانت‌هـا هنگـامی ظهـور مـی‌کننـد کـه فروشـندگان بـیش از حداقلی که حاضر به دریافت آن هستند، دریافت میکنند و خریداران، کمتر از حداکثری که حاضر به پرداخت آن هستند، پرداخت میکنند. این ویژگی تعادل رقابتی کامل است که جمع کل این رانت‌ها حداکثر میشـود و بنـابراین، هیچ رانتی در مبادله نهایی وجود ندارد. در یک تعادل رقابتی، حداکثر مبلغی که یک خریـدار حاضـر اسـت برای بازده اضافی (سود نهایی آن) پرداخت کند، برابر است با حداقل مبلغی که یـک تولیـدکننـده حاضـر بـه دریافت (هزینه‌های نهایی آن) است. بنابراین، عمل مبادله داوطلبانه که منجر به منفعت متقابـل مـیشـود، شکلی از رانتجویی است که رانت‌ها را ایجاد می‌کند و کارآیی را افزایش می‌دهد. منافع مبادله شـکل رانـت‌‌های اضافی را میگیرد که به گروه‌های مختلف مبادله‌گر تعلق می‌یابد. با وجود این، فشار سیاسـی کـه منجـر به بازتوزیع رانت‌ها از طریق نظام سیاسی و مقرراتی میشود، شکلی از رانتجویی است که کـاملاً بـی‌فایـده و باعث اتلاف منابع است. این رویکرد انتخاب عمومی بـه نظـام مقرراتـی، منجـر بـه بـازاندیشـی مجـددی در تاریخچه رشد مقررات‌گذاری بهویژه در ایالات متحده‌ی امریکا شـد. حتـی اتفاقـات تـاریخی عمـده ماننـد تأسیس و ایجاد »کمیسیون تجارت بین‌‌ایالتی« در سال ١٨٨٧ که مدت‌ها بـهعنـوان ابـزاری بـرای محـدود‌کردن قدرت انحصاری شرکت‌های راه‌آهن تلقی می‌شدند، توانستند به‌عنـوان ابـزاری بازتفسـیر شـوند کـه از طریق آنها، این شرکت‌های مشابه می‌توانستند از رقابت بهطور فزاینده سخت و دشـوار در دوره‌هـای زمـانی طولانی جلوگیری کنند.
بهعنوان نتیجه می‌توان گفت هر دو نظریه قسمتی از واقعیت مقررات‌گذاری را بیان می‌کننـد و از ایـن رو، از هر دو نظریه باید بهعنوان ابزارهای تحلیلی در توضیح مقررات‌گذاری استفاده شود.
ابزارهای مقررات‌گذاری
با توجه به معانی مختلف مقررات‌گذاری (رگولاسیون)، ابزارهایی که حکومت‌ها برای رگولاسیون بهکار میگیرند یکسان نیستند. منظور از ابزارهای حکومت در رگولاسیون تدابیری هستند کـه حکومـت بـرای اجـرای سیاست‌های تنظیمی و مداخله در بازار در اختیار دارد. در واقع ابزارهای حکومت همانا وسایل اقدام و حضـور او در صحنه زندگی جمعی هستند. امروزه حکومت‌ها در مقایسه با گذشته که عمدتاً با ارائـه مسـتقیم کـالا و خدمات در عرصه عمومی حضور داشتند، تأکید بیشتری بر استفاده از مقررات، قواعـد و اسـتانداردها دارنـد. این گذشته‌‌ای که در اینجا می‌‌گوییم منظور از سال‌های پس از جنگ جهانی دوم تـا حـدود دهـه ١٩٨٠ است.
برای نمونه، قدیمی‌ترین سازوکاری که حکومت برای تنظیم رفتار (سطح نخست رگولاسیون) مـورد اسـتفاده قرار داده است و حقوقدانان بیشترین آشنایی را با آن دارند، ابزارهای دستورمحور است. این سازوکار مسـتلزم اعلام و اعمال قواعد و مقررات قانونی از سوی حکومت است. در این روش، حقوق قدیمی‌ترین نقـش خـود را، یعنی تحمیل و اجبار قاعده‌محور، ایفا می‌کند. از چنین ابزارها و سازوکارهایی اغلب با عنوان تنظـیم از طریـق دستور و نظارت یاد میشود.
طیف وسیعی از ابزارها در سطح دوم رگولاسیون (تنظیم حقوقی اقتصاد یا مداخله قانون‌گذارانـه در بـازار) قابل‌بررسی است. ابزارهایی نظیر وضع قوانین و مقررات مربوط به مالیات و یارانه‌هـا، کنتـرل حجـم پـول در گردش، صدور مجوز فعالیت اقتصادی برای شرکت‌های خصوصی، قیمت‌گذاری، تعیین اسـتانداردها، کمک‌های بلاعوض، بیمه‌های دولتی و نظارت بر اجرای قوانین و مقررات در این سطح بهکار بسته می‌شوند. ایـن ابزارها به دلایل گوناگون بهتر از شیوه‌ی دستور و نظارت هسـتند. ابزارهـای مخصـوص بـه سـطح دوم آزادی بیشتری به بنگاه‌های اقتصادی می‌دهند، همچنین برخی از این ابزارها مثل جریمـه، ذخـایر و منـابع مـالی قابل‌‌ملاحظه‌ای را فراهم می‌آورند، حال آنکه استفاده از ابزارها دستور و نظارت هزینه‌هـای بسـیاری (ماننـد هزینه قانون‌گذاری) را در بر دارد.
اغلب مقررات‌گذاری در سطح دوم، در قالب نهادهای مقرراتگذار صورت میگیرد. نهاد مقررات‌گـذار را می‌توان پلیس حاضر بر سر چهارراهی دانست که عبور و مرور چهار گروه حاکمیت، خدمات دولتی، بازار و مـردم را تحت نظارت و هدایت خود دارد:
این پلیس متناسب با حوزه‌ای که تحت شمول تنظیم مقررات قرار میگیرد، رفتار متفاوتی را بروز خواهد داد. ممکن است منافع ملی ایجاب کند تردد در مسیرهای بازار و مردم بیشینه و مسیر خدمات دولتی کمینه شود یا برعکس. همچنین میزان و نحوه حرکت سایر ذی‌نفعان و ذی‌سـهمان در مسـیر حاکمیـت ملـی را هـم تنظیم می‌کند.
از جمله وظایف نهادهای مقرراتگذار حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان در ارتباط با قیمت‌ها و کیفیـت ارائـه خدمات است. درخصوص حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان در نهادهای مقرراتگذار ایران، می‌توان بـه مـاده ۶ بند ٨ (پ) اساسنامه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی اشـاره کـرد. براسـاس ایـن بنـد، یکـی از وظایف سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی، تدوین و پیشنهاد دستورالعمل‌هایی به کمیسیون تنظـیم مقررات جهت حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان است.
تاریخچه مقررات‌گذاری اقتصادی در ایران
مقررات‌گذاری و نظارت بر فعالیت‌های اقتصادی در ایران دارای سابقه طولانی است و توجه دولتمردان را در ادوار مختلف همواره به خود جلب می‌نموده و دولتها به دلایل اغلب غیراقتصادی، نظارت‌های مختلفی را بر بازارها اعمال می‌کرده‌اند. اما ایجاد نهادهایی تخصصی بهمنظور نظارت و کنترل بازار سابقه چندانی ندارند و شاید بتوان ایجاد بانک مرکزی در ایران در سال ۱۳۳۹ را سرآغاز ایجاد چنین نهادهایی در ایران نام برد و اگرچه بسیار قبل از آن اتحادیه‌ها و مجامع صنفی غیردولتی در کشور اقدام به مقررات‌گذاری در بازارهای زیرمجموعه خویش می‌نمودند.
براساس قانون اساسی در ایران تفکیک قوای سه‌گانه وجود دارد که بر این اساس مجلـس شـورای اسـلامی عهده‌دار قانون‌گذاری در کشور است و ناظر بر اجرای قوانین محسوب میشـود و دولـت نهـاد اجـرای قـوانین و مقررات وضع‌شده از سوی مجلس است. اما مجلس در ایـران بـرای پیشـبرد بهتـر امـور بخشـی از وظـایف مقررات‌گذاری را در قالب شوراهای عالی و همچنین مقرراتگذاریهای جزئی را در اختیار دولت قـرار داده است. به این ترتیب عمده مقرراتگذاریها در حوزه اقتصاد بر عهده دولت است و دولت خـود نیـز نـاظر بـر اجرای قوانین در چنین مواردی است، هرچند که نظارت عالیه مجلس در همه حال وجود دارد.
براساس قانون اساسی در ایران »بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشـاورزی، دامـداری، صـنعت، تجـارت و خدمات میشود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است.« بـر ایـن مبنـا فعالیـت‌هـای عمـده اقتصادی انحصاراً در اختیار دولت قرار گرفته و براساس قانون بخش خصوصی اجازه ورود به این حـوزه‌هـا را نداشته است، ولی براساس مقتضیات اقتصادی کشور و لزوم مشـارکت بخـش خصوصـی بـهعنـوان محرکـه اصلی اقتصاد در ایران از اوایل سال ١٣٨۴ فعالیت‌هایی بهمنظور اصلاح و توسعه قوانین اقتصادی در کشـور آغاز گشت که نتیجه آن منجر به ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از سوی مقـام معظـم رهبـری شد. این ابلاغیه بهمنظور شتاب‌بخشیدن به رشد اقتصادی، گسترش مالکیت بخش خصوصی، ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری آنها، افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی و کاستن از بار مالی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی بوده است.
از آنجا که در متن سیاست‌های ابلاغی اشاره شده است که اجرای این سیاست‌هـا نیازمنـد تـدوین و تصـویب قوانین جدید یا تغییر برخی قوانین موجود است، »قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهـارم و اجـرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی« در سال ١٣٨۶ به تصویب مجلس شـورای اسـلامی رسـید کـه براساس این قانون برخی نهادها و مقررات جدید وضع و حوزه مقررات‌گذاری و نهادهای مربوطه بهطور خـاص مورد توجه قانون‌گذار قرار گرفته است.
مقررات‌گذاری ملی و مقررات‌گذاری بخشی
ایجاد نهادهای تنظیم مقررات در سطح ملی در کشورهای مختلـف دارای سـابقه‌ای طـولانی اسـت. بـهطـور معمول اهداف کشورها از تدوین مقررات و قوانین رقابتی در سطح ملی، حفظ منـافع بنگـاه‌هـای اقتصـادی و مصرف‌کنندگان و حمایت از حقوق مالکیت معنوی است و به این ترتیب تمام کشـورها مـوارد مشـابه را کـه موجب اختلال در رقابت میشود محدود و ممنوع نموده‌اند. تأسیس شورای رقابت در ایران براساس قـانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ نیز با وظایف در‌نظر‌گرفته‌شده برای آن در همین راستا تفسیر مـیشـود و ایـن نهاد در پی آن است تا خلأ وجود چنین نهادی را در سطح ملی بپوشاند. براساس فصـل نهـم ایـن قـانون تفصیل مواردی که رفتارهای ضدرقابتی محسوب میشود آمده است و گستره آن به همه بخش‌های اقتصادی است. (ماده ۴٣) اما یکی از مسائل مهمی که در هنگام ایجاد نهادهای ملی رقابت، پیش میآید مسئله تضـاد و هم‌پوشانی برخی از قوانین و مقررات رقابتی در سطح ملی و در سطح بخشی است، که البتـه در ایـن قـانون در ماده ۵٩ بیان شده که در هر حال هیچ نهاد تنظیمکننده بخشی نمیتواند مغایر با قانون یا مصـوبات شورای رقابت در زمینه تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی انجام دهد. هرچند که صراحت مـاده مـذکور تکلیف را روشن نموده است، ولی به هر حال ایجاد یک ارتباط منطقی و شفاف بین حوزه ملی و حوزه بخشـی رقابت در قانون پیش‌بینی نشده است. در بخش‌های دیگری از همین قـانون نیـز می‌توان بـه مواردی ایـن‌چنینی اشاره نمود: ازجمله وظایف هیئت نظارت بر مقررات‌زدایی و تسهیل شرایط صدور مجوزها و پروانههای فعالیت اقتصادی که به‌وضوح با وظایف رگولاتورهای بخشی هم‌پوشانی دارد.
موضوع نهادهای تنظیم مقررات امری نو در ایران تلقی میشود و همراه با برنامه‌های آزادسازی و خصوصـی‌سازی در بسیاری از کشورها ازجمله ایران مطرح شده است. از آنجا که خصوصی‌سازی در صنایع زیرسـاختی (برق، مخابرات، گاز، حمل و نقل) که غالباً دارای انحصار طبیعی است، نیز براساس قوانین آغـاز گشـته و از سوی دیگر چنین صنایعی در اغلب کشورها همچون ایران در مالکیت بنگاه‌های بزرگ دولتی بوده اسـت، لـذا این نگرانی پیش آمده است که واگذاری، بدون تمهیدات لازم موجب ایجاد انحصارات خصوصی میشود که نظارت‌های قانونی پیشین را هم ندارد. یکی از این تمهیدات تأسیس نهادهـای تنظیم مقرراتی اسـت کـه بتواند در هر حوزه، مانع از بروز رفتارهای انحصاری شود و در عین حال به اهدافی کـه از خصوصی‌سازی در این بخش‌ها دنبال میشود نیز دست یابد.
مقررات‌گذاری در حقوق کنونی ایران
مطالعه تجربه مقررات‌گذاری در بسیاری از کشورها، به‌خصوص کشـورهای اروپـایی و کشـورهای در‌حالِ‌توسعه نشان‌دهنده‌ی آن است که نقطه عزیمت مقررات‌گذاری، اجـرای سیاسـتهـای آزادسـازی اقتصادی یا خصوصی بهویژه در حوزه خدمات عمومی بوده است. در ایران، ضرورت خصوصی‌سـازی در اقتصاد، بهطور قانونی در قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگـی کشـور راه یافـت. براساس برنامه سوم توسعه، بخش‌های اقتصادی باید در جهت مشارکت بیشتر بخـش خصوصـی فعـال می‌شدند. پس از آن، برنامه خصوصی‌سازی در قالب ابلاغ بند »ج« سیاسـتهـای کلـی نظـام در مـورد اصل ۴۴ قانون اساسی، منجر به تدوین لایحه »اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴« قانون اساسی شد. با این وجود، به نظر می‌رسد که بخشی از مشکلات سدّ راه خصوصی‌سازی در ایران، ناشی از تنظیم بازار پس از واگـذاری بخـش‌هـای مختلف - بهویژه خدمات عمومی – به بخش خصوصی و نقشی است که نهادهای مقـررات‌گـذار در ایـن خصوص اجرا میکنند. در واقع، عملیات تنظیم پس از خصوصی‌سازی چنان اهمیتی دارد که بسیاری از نویسندگان، دولت پس از خصوصی‌سازی را دولت مقرراتگذار (تنظیم‌گر) نام نهاده‌اند.
الف) شورای رقابت
با استناد به ماده ٣۵ قانون برنامه سوم، مواد ٣٨ و ۴٠ و ۴١ بند »ه« از قانون برنامه چهارم توسعه و نیـز بنـد ٣ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهـوری اسـلامی ایـران مصـوب ١/٣/١٣٨۴، دولـت مکلـف بـه جلوگیری از انحصارات و خصوصاً تدوین لایحه تسهیل رقابت و تنظیم انحصارات گشت.
در همین جهت و بهمنظور تحقق اهداف برنامه‌های دوم و سوم و چهارم توسعه (خصوصاً برنامـه چهارم)، بـا توجه به وظایف قانونی وزارت بازرگانی و همچنین مسئولیت وزارتخانه مذکور در تدوین لـوایح اصـلاح قـانون تجارت، قانون تجارت الکترونیک، قانون نظام صنفی، لایحه حمایت از حقوق مصرف‌کننده و…، هیـئت وزیـران تدوین لایحه قانون »تسهیل رقابت و کنترل و جلوگیری از شکل‌گیری انحصارات« را با همکاری وزارت امـور اقتصادی و دارایی، به این وزارتخانه سپرد.١
وزارت بازرگانی با برگزاری همایش‌ها و بررسی تطبیقی قوانین سایر کشورها و نیز مدل قانون رقابت آنکتـاد٢، چارچوب لایحه مذکور را تنظیم نمود. پس از گذراندن مراحل پژوهشی مورد اشاره، سرانجام به این دلیل کـه ایجاد رقابت و برخورد با انحصارات اعم از دولتی و خصوصی ازجمله پایه‌های اساسـی اجـرای سیاسـتهـای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی گرفته شد و متأسفانه لایحه قـانون رقابـت بـا انـدکی تغییـر توسـط وزارت امـور اقتصادی و دارایی در متن لایحه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسـلامی ایـران گنجانـده
شد و سرانجام در تاریخ ٩/٧/٨۶ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و بـرای بررسـی و عـدم مغـایرت بـا شرع و قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال شد. شورا نیز طی ایراد به تعدادی از مـواد قـانون، آن را جهـت تصحیح به مجلس عودت داد. در نهایت به‌علت حل‌نشدن مشکل پیش‌آمده میان مجلس شورای اسـلامی و شورای نگهبان (در برخی مواد)، لایحه مزبور تحت عنوان »قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی« در تـاریخ ٢۵/٣/١٣٨٧ توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام، موافق بـا مصـلحت نظـام، تشـخیص داده شـده و تأییـد گردید.
قانون اصلاح، شامل ٩٢ ماده و ٩٠ تبصره در ١٠ فصل میباشد که فصل نهم آن از مواد ۴٣ تا ٨۴ مربوط بـه تسهیل رقابت و منع انحصار است. در مواد ۴۵ تـا ۴٩ فصـل ٩ قـانون، تعـدادی از رویـه‌هـای ضـدرقابتی توضیح داده شده و از ماده ۵٣ تا ٨۴ درخصوص شـورای رقابـت، وظـایف اعضا و اختیارات آنها و برخی ضمانت‌های اجرایی انجام فعالیت‌های ضدرقابتی سخن بـه میان آمده و در ادامه نیـز درخصوص مرجع تجدیدنظر تصمیمات شورای رقابت، اعضا و اختیارات مواردی چند بیان شده است.
١. علاءالدینی، امیرعباس، حقوق رقابت در آیینه تحولات تقنینی، انتشارات مجد،١٣٩١، ص ١٠١
اعضای تشکیل‌دهنده:
قانون‌گذار در ماده ۵٣ ترکیب اعضای شورای رقابت را بدین‌‌نحو معرفی نموده است:
١. سه نماینده مجلس از بین اعضای کمیسیون‌های اقتصادی، برنامه و بودجه و محاسبات و صنایع و معـادن از هر کمیسیون یک نفر به انتخاب مجلس شورای اسلامی بهعنوان ناظر
٢. دو نفر از قضات دیوان عالی کشور به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه
٣. دو صاحبنظر اقتصادی برجسته به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و حکم رئیسجمهور
۴. یک حقوقدان برجسته و آشنا به حقوق اقتصادی به پیشنهاد وزیر دادگستری و حکم رئیسجمهور ۵. دو صاحبنظر در تجارت به پیشنهاد وزیر بازرگانی و حکم رئیسجمهور
۶. یک صاحبنظر در صنعت به پیشنهاد وزیر صنایع و معادن و حکم رئیسجمهور
٧. یک صاحبنظر در خدمات زیربنایی به پیشنهاد رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و حکم رئیسجمهور
٨. یک متخصص امور مالی به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و حکم رئیسجمهور
٩. یک نفر به انتخاب اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران
١٠. یک نفر به انتخاب اتاق تعاون مرکزی جمهوری اسلامی ایران
در ادامه نیز بیان داشته که رئیس، از بین صاحب‌نظران اقتصادی و بـه پیشنهاد اعضا و بـا حکم رئیسجمهور انتخاب میشود و نایب‌رئیس از بین اعضای شورا و با پیشنهاد اعضا و حکـم رئـیس شـورا منصـوب میشود. همانطور که ملاحظه میشود، میزان مداخله و استیلای دولت بر شورا بسیار زیاد است، بهنحوی کـه غالـب اعضا با حکم رئیسجمهور منتصب می‌گردند. نکته زیـانبـار دیگـر حضـور کـمرنـگ نهادهـا و تشـکل‌هـای خصوصی است که سبب خواهد شد اشخاص خصوصی که غالب بنگاه‌های بازار قاعدتاً می‌باید در اختیـار آنها باشد، کمتر در تصمیم‌گیری‌ها دخالت نمایند.
دوره تصدی و اشتغال اعضای شورای رقابت به‌استثنای عضو قاضی که دو سال است، ۶ سـال بـوده و انتصاب مجدد آنان برای عضو قاضی دو دوره و برای سایر اعضا یک دوره دیگر بلامانع است (مـاده ۵۵ قـانون اصلاح).
اختیارات و تکالیف شورای رقابت:
حوزه‌ی اختیارات این شورا در حد و حدود تمام بازارها و قراردادهاست. شورای رقابت به‌عنـوان تنهـا مرجـع رسیدگی‌کننده به رویههای ضدرقابتی در کشور مکلف است رأساً یا براساس شکایت هر یک از اشـخاص (ازجمله دادستانی کل کشور، دیوان محاسبات کشور، سازمان بازرسی کل کشور، نهادهای تنظیمکننده بخشـی، سازمان‌ها و نهادهای غیردولتی یا وابسته به دولت، تشکل‌های صنفی و انجمن‌های حمایت از حقوق مصـرف‌کنندگان) برای بازرسی و تحقیق پیرامون رویههای ضدرقابتی اتخاذ تصمیمات لازم را انجام دهد.
طبق ماده ۵٩ قانون اصلاح، این شورا وظایف و اختیارات زیر را دارد:
- تشخیص مصادیق رویههای ضدرقابتی و معافیت‌های موضوع این قانون و اتخاذ تصمیم در مورد ایـن معافیت‌ها درخصوص امور موردی مندرج در این قانون
- ارزیابی وضعیت و تعیین محدوده بازار کالاها و خدمات مرتبط با مواد (۴۴) تا (۴٨)
- تدوین و ابلاغ راهنماها و دستورالعمل‌های لازم بهمنظور اجرای ایـن فصل و دستورالعمل‌هـای داخلی شورا
- ارائه نظرات مشورتی به دولت برای تنظیم لوایح مورد نیاز
- تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالاها و خـدمات انحصـاری در هر مورد با رعایت مقررات مربوط
همچنین طبق ماده ۶١ هرگاه شورا پس از وصول شکایت یا انجام تحقیقات لازم احزار کند که یـک یـا چند مورد از رویههای ضدرقابتی موضوع مواد (۴۴) تا (۴٨) این قانون توسط بنگاهی اعمال شده است، می‌تواند حسب مورد یک یا چند تصمیم زیر را بگیرد:
- دستور به فسخ هر نوع قرارداد، توافق و تفاهم متضمن رویههای ضدرقابتی موضوع مواد (۴۴) تا (۴٨) این قانون
- دستور به توقف طرفین توافق یا توافق‌های مرتبط با آن از ادامه رویههای ضدرقابتی موردنظر
- دستور به توقف هر رویه ضدرقابتی یا عدم تکرار آن
- اطلاع‌رسانی عمومی در جهت شفافیت بیشتر بازار
- دستور به عزل مدیرانی که برخلاف مقررات این قانون انتخاب شده‌اند
- دستور به واگذاری سهام یا سرمایه بنگاه‌ها یا شرکت‌ها که برخلاف این قانون حاصل شده است
- الزام به تعلیق یا دستور به ابطال هرگونه ادغام که برخلاف ممنوعیت این قـانون انجـام شـده یـا الزام به تجزیه شرکت‌های ادغام‌شده
- دستور استرداد اضافه درآمد یا توقیف اموالی که از طریق ارتکاب رویههای ضدرقابتی موضوع مواد (۴۴) تا (۴٨) این قانون تحصیل شده است، از طریق مراجع ذی‌صلاح قضایی
- دستور به بنگاه یا شرکت جهت عدم فعالیت در یک زمینه خاص یا در منطقه یا مناطق خاص
- دستور به اصلاح اساسنامه، شرکتنامه یا صورتجلسات مجامع عمومی یا هیئت‌مدیره شرکت‌ها یا ارائـه پیشنهاد لازم به دولت درخصوص اصلاح اساسنامه‌های شرکت‌ها و مؤسسات بخش عمومی
- الزام بنگاه‌ها و شرکت‌ها به رعایت حداقل عرضه و دامنه قیمتی در شرایط انحصاری
- تعیین جریمه نقدی از ده میلیون (۱۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال تا یک میلیارد (۱.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریـال، در صورت نقض ممنوعیت‌های ماده (۴۵) این قانون
مرکز ملی رقابت:
براساس ماده ۵۴ فصل ٩ قـانون اصـلاح مـواردی از قـانون برنامـه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجـرای سیاسـتهـای اصـل چهـل و چهـارم قـانون اساسی به وجود آمده است. این مرکز بازوی دبیرخانه‌ای کارشناسی و اجرایی شورای رقابت است کـه رئـیس آن رئیس شورای رقابت بوده و از نهادهای مستقل زیرنظر رئیسجمهور است. نقش مرکز رقابت بـه‌خصـوص در زمینه مطالعات کارشناسی، حقوقی و فنی میباشد که فضای لازم برای تصمیم‌گیری شـورای رقابـت را فراهم می‌کند.
ب) نهاد مقرراتگذار در صنعت مخابرات
در تاریخ ١٩/٠٩/٨٢ قانون جدید وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات به تصـویب مجلـس شورای اسلامی رسید و در تاریخ ٣٠/٠٩/٨٢ توسط رئیسجمهور برای اجرا ابلاغ شد. ازجملـه مـوارد مهمـی که در این قانون پیش‌بینی شده است، تشکیل سـازمان »تنظـیم مقـررات و ارتباطـات رادیـویی« اسـت کـه وظایف و اختیارات حاکمیتی وزارت مذکور را در زمینه تنظیم مقررات و همچنین خصوصی‌سـازی بـه‌‌عهـده دارد.
این سازمان با استناد به ماده ٧ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مجلـس شـورای اسلامی از تجمیع معاونت امور مخابراتی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و اداره کل ارتباطات رادیویی، بـه‌منظور ایفای وظایف و اختیارات حاکمیتی، نظارتی و اجرایی در بخش تنظیم مقـررات و ارتباطـات رادیـویی وابسته به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تأسیس شده است.
این سازمان یک نهاد قانون‌گذار و نظارتی است که نقش آن رقابتی‌کردن بازار ارائه خدمات مخـابراتی و بـالا‌رفتن کیفیت خدمات آنهاست. میزان اهمیت و نقش به‌سزای این نهاد در رونق بخـش خصوصی از وظایفی که بر مبنای اساسنامه برعهده آن گذاشته شده، مشخص است.
نهاد اصلی دیگری که در تنظیم مقررات این بخش نقش اساسی دارد، کمیسیون تنظیم مقررات اسـت که براساس جهت‌گیری برنامه چهارم توسعه، برای رفع انحصار در سرمایه‌گذاری، تنظـیم روابـط اقتصـادی و حقوقی در کشور تأسیس شده است. کمیسیون تنظیم مقررات با استفاده از امکانات معاونت امور مخـابراتی و اداره کل ارتباطات رادیویی ایجاد شد و بهعنوان نهاد تصمیم‌گیر برای رگولاتوری در این بخـش عمـل مـی‌‌نماید. در واقع سازمان تنظیم مقررات بهمنظور اجرای مصوبات کمیسیون تنظـیم مقـررات ارتباطـات و بـهعنـوان بازوی اجرایی کمیسیون تنظیم مقررات تأسیس شده است.
الف) ارکان و ساختار سازمانی کمیسیون و سازمان تنظیم مقررات
ساختار کمیسیون تنظیم مقررات
طبق ماده ۶ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات از افراد زیر تشکیل میشود:
الف) وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات (رئیس کمیسیون)
ب) معاون وزیر و رئیس سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی (دبیر کمیسیون)
ج) نماینده معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری
د) نماینده وزارت امور اقتصادی و دارایی
ه) سه نفر صاحبنظر مرتبط در امور ارتباطات و فناوری اطلاعات بـا پیشنهاد وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات و تصویب هیئت وزیران
ساختار سازمان تنظیم مقررات
هیئت وزیران در جلسات مورخ ٢۶/٠٣/٨٧ و ٢٢/٠٩/٨٧ به استناد تبصره ٣ ماده ٧ قانون وظایف و اختیـارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، اساسنامه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیـویی را تصـویب نمـود. طبق بند ب ماده ۶ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعـات، معـاون وزیـر ارتباطـات و فناوری اطلاعات، رئیس سازمان تنظیم است و طبق ماده ٧ اساسنامه سازمان تنظیم نیـز بـالاترین مقـام اجرایی رئیس سازمان میباشد.
هم‌اکنون سازمان تنظیم مقررات دارای ٩ واحد منطقه‌ای در سراسر کشور است.
ب) وظایف و اختیارات کمیسیون و سازمان تنظیم مقررات
وظایف و اختیارات کمیسیون تنظیم مقررات
تشکیل کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات، نخستین تجربه ملی در تأسیس نهاد مقررات‌گذاری تخصصی و اختصاصی حامیت ملی در حوزه فناوری اطلاعات و ارتباطات بوده است. وظایف و اختیارات کمیسیون طبق ماده ۵ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات بهطور دقیق به شرح زیر برشـمرده شده است:
١- اصلاح و تجدید ساختار بخش‌های ارتباطی کشور
٢- بهمنظور جلوگیری از ضرر و زیان جامعه و تحقق رشد و توسعه اقتصادی کشور، بخش غیردولتی در قلمروی شبکه‌های غیرمادر بخش مخابرات، شبکه‌های مستقل و موازی پستی و مخابراتی با رعایت اصل چهـل و چهارم (۴۴) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و حسب مجوز هیئت وزیران اجازه فعالیت خواهند داشت.
٣- تعیین سیاست نرخ‌گذاری بر کلیه خدمات در بخش‌های مختلف ارتباطات و فنـاوری اطلاعـات و تصویب جداول تعرفه‌ها و نرخ‌های کلیه خدمات ارتباطی در چارچوب قوانین و مقررات کشور
۴- تدوین مقررات ارتباطی کشور در چارچوب قوانین و مقررات کشور و اعمال و نظارت بر حسن اجرای آن
۵- سیاست‌گذاری درخصوص صدور مجوز فرکانس و تعیین و دریافت حق‌الامتیاز صدور مجـوز در چـارچوب قوانین و مقررات کشور
۶- تحقق اهداف موردنظر در بخش ارتباطات رادیویی و رادیوآماتوری
وظایف و اختیارات سازمان تنظیم مقررات
طبق ماده ٧ قانون وظایف و اختیـارات وزارت ارتباطـات و فنـاوری اطلاعـات، »در جهـت اجـرای مصـوبات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و تحقق اهداف موردنظر در بخـش ارتباطـات رادیـویی و ایفـای وظـایف، سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی« تشکیل شد.
طبق تبصره ٢ ماده ٧: »سازمان تنظیم، وظایف و اختیارات حاکمیتی، نظـارتی و اجرایـی وزارت ارتباطـات و فناوری اطلاعات را در بخش تنظیم مقررات ارتباطی و ارتباطات رادیویی ایفا می‌کند.«
– مقررات‌گذاری ورودی (صدور پروانه)
با ارزیابی کلی عملکرد سازمان تنظیم مقررات، آنچه می‌توان برداشت کرد این است که صدور پروانه و مقررات‌گذاری ورود یکی از فعال‌ترین بخش‌های این سازمان است که در زمینه‌های مختلف مخابراتی انجام میگیرد.
– صدور پروانه اپراتوری تلفن سیار
هیئت وزیران در سال ٨٣ به استناد مواد ٢ و ۴ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران با تجدید سازمان و تغییـر نـام و اصـلاح اساسـنامه مرکـز سـنجش از دور ایـران بـه »شرکت ارتباطات سیار«، اساسنامه شرکت را تصویب نمود و کلیه وظـایف امـور ارتباطات سیار شرکت مخابرات ایران به شرکت ارتباطات سیار واگذار شد. در سال ٨٩ پـس از خصوصی‌شدن شرکت مخابرات ایران، این شرکت از سهامی خاص به سهامی عام تبدیل شد.
بعد از دوره انحصار دولتی‌بودن در سال ٨۴ شرکت ایرانسل موفق به دریافت پروانه شبکه خـدمات ارتباطـات سیار گردید و بهعنوان دومین اپراتور همراه وارد عرصه خدمات ارتباطات سیار کشور شد. صـدور پروانـه دوم در واقع اعطای پروانه به اولین اپراتور خصوصی، در راستای اجرای برنامه توسعه و در جهت تحقق مـاده ١٢۴ برنامه مذکور بود.
ظهور اپراتور سوم تلفن همراه در بازار کسب و کار سیم‌کارت، یکی از مهم‌ترین رویدادهای اقتصادی کشـور به‌‌شمار می‌رود. اپراتور سوم با برگزیدن نام تجاری رایتل وارد عرصه تلفن همراه ایران شد.
– صدور سایر پروانه‌ها از سوی سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی
- پروانه عرضه اینترنت (ISP)
- پروانه توزیع اینترنت (ISDP)
- پروانه تأسیس و بهره‌برداری از شبکه رادیویی
- پروانه ارائه خدمات ورود، خرید و فروش/ تولید و فروش تجهیزات رادیویی
- پروانه ارائه خدمات مخابراتی ارتباطات همراه بین‌المللی ماهواره‌ای
- پروانه ارائه خدمات بی‌سیم مبتنی بر فناوری wimax
- قیمت‌گذاری
براساس بند ج ماده ۵ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات »تعیین سیاست نـرخ‌گذاری بر کلیه خدمات در بخش‌های مختلف ارتباطات و فناوری اطلاعات و تصویب جداول تعرفه‌ها و نرخ‌های کلیه خدمات ارتباطی بر عهده کمیسیون تنظیم مقررات گذاشته شده است. همچنین بنـد ۴ مـاده ۶ اساسنامه »تدوین و تنظیم مقررات، آیین‌نامه‌ها، جدول‌های تعرفه و نرخ‌های کلیه خـدمات در بخـش‌هـای مختلف ارتباطات و فناوری اطلاعات«، برای تصویب توسط کمیسـیون را از وظایف سازمان تنظیم دانسـته است. اما براساس بند ۵ ماده ۵٨ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و نیز اجرای سیاست‌هـای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت، یکی از وظایف شورای رقابت دانسته شده است. به همین دلیل شورای رقابت مدعی است که تعرفه‌گذاری خدمات مخابراتی، ارتباطی بـا سازمان تنظیم ندارد.
در واقع گستره‌ی اختیاراتی که برای این شورا در قانون اصـلاح در نظـر گرفتـه شـده اسـت زمینـه ایجـاد اختلاف بین این شورا و نهاد اصلی تنظیم مقررات مخابرات یعنی سازمان تنظیم مقررات را فراهم می‌آورد، به نوعی در برخی از وظایف و اختیارات این شورا نوعی هم‌پوشانی و موازی‌بودن با وظایف و اختیـارات سـازمان تنظیم ایجاد شده است. اما رویارویی این دو نهاد بیش از هر چیـز در مـورد بحـث تعرفـه‌گـذاری در خـدمات مخابرات است.
عده‌ای معتقدند شورای رقابت تنها در مواردی که انحصار وجود دارد حق دخالت دارد و حوزه مخـابرات تنهـا بخش انحصاری »تلفن ثابت« است و شورای رقابت در تعرفه‌گذاری این بخش می‌تواند وارد شود.
موضوع اختلاف بین این دو نهاد در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز مطرح شده و در همین راسـتا ایـن هیئت طی دادنامه شماره ٢۴١-٢۴٢ مورخ ٢/۵/٩١ با تأکید بر اینکه »تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت بـه‌‌معنای تعیین قیمت و تصویب تعرفه نیست، بلکه مراد از آن تدوین روش‌هایی است که بتوان به اهـداف مـوردنظر قانون‌گذار نایل شد«، تصویب جداول تعرفه‌ها و نرخ‌های کلیـه خـدمات ارتبـاطی در چـارچوب قـوانین و مقررات کشور را ازجمله وظایف کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات برشمرده است.
- استانداردگذاری
براساس بند دوم ماده ١ اساسنامه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی »تدوین و پیشنهاد استانداردهای ملی مربوط به ارتباطات و فناوری اطلاعات در کشور به مراجع ذی‌ربط و اعمـال اسـتانداردها و ضوابط و چگونگی جبران خسارات ناشی از عدم اجرای آنها در چارچوب مصوبات کمیسیون« میباشد. بـرای این منظور در سازمان تنظیم مقررات »اداره کل استانداردها و تأیید نمونه« به انجام وظیفه می‌پردازد.
براساس آییننامه تأیید نمونه تجهیزات ارتباطی مصوب کمیسیون تنظیم مقررات، کلیه تجهیزات ارتباطی و فناوری اطلاعات که در داخل کشور تولید شده یا از طریق مبادی ورودی و گمرکات به هـر تعداد وارد کشور می‌شوند، نیاز به اخذ گواهی تأیید نمونه از سازمان تنظیم مقررات و ارتباطـات رادیـویی دارند.
ج) مقررات‌گذاری در بازار برق
نهاد مقررات‌گذاری در این بازار دارای سابقه اندکی است و بهدلیل ساختار انحصاری بـازار کـه تماماً در اختیار دولت بوده است نیاز به چنین نهادی نیز نبوده است. در شکل جدید به‌وجود‌آمده نیـز بـازار عمـده‌فروشی برق بهدلیل ساختار این صنعت آزادسازی شده است و مقرراتگذاریهای انجام‌شـده هـم در ایـن سطح میباشد. در حال حاضر نهاد رگولاتوری (شرکت مدیریت شبکه برق ایران) ذیل وزارت نیرو بـه‌صـورت نهادی مستقل شکل گرفته است، ولی نهاد تصمیم‌گیری آن (هیئت تنظیم بازار برق) در وزارتخانه میباشد.
براساس آییننامه اجرایی هیئت تنظیم بازار برق، این هیئت بهعنوان مرجع ناظر بر بازار بـرق و رسـیدگی بـه مسائل و روابط بین خریداران و فروشندگان، مدیر بازار (شرکت مدیر شبکه برق) و سایر فعـالین بـازار اسـت. در قانون مذکور نقش سایر نهادها به‌‌روشنی معین نشده است و جایگاه نهادهایی چون وزارت نیرو به‌عنـوان مداخله‌کنندگان بازار تبیین نشده است. از آنجا که اعضای هیئت تنظیم بازار تمامـاً توسـط وزارتخانـه تعیـین می‌شوند، بنابراین تحت‌تأثیر کامل وزارتخانه قرار دارند. ولی از سویی دیگر لازم بـه ذکر است که بخش خصوصی سهم کوچکی از بازار را در اختیار دارد. هیئت تنظیم مقررات دارای دبیرخانه است و ساختار مستقلی ندارد و بنابراین تمامی اعضای آن در استخدام وزارتخانه هستند. بهطور کلی می‌توان گفت کـه در این بازار یک مقرراتگذار با تعاریف استاندارد وجود ندارد، ولی در عین حال اکثر وظایف نهاد مقرراتگذار در حال انجام است.
وظایف هیئت تنظیم بازار عبارتند از (آییننامه تعیین شرایط و روش خرید و فروش بـرق در شـبکه بـرق کشور ١٣٨۴):
نظارت مستمر بر حسن اجرای آییننامه
رفع ابهام و همچنین اتخاذ تصمیم در موارد پیش‌بینی‌نشده در این آییننامه (ایـن تصـمیمات لازم‌الاجراست و می‌بایست بلافاصله برای اطلاع وزیر نیرو گزارش شود)
تدوین و ابلاغ رویههای اجرایی (ازجمله درخصوص قرائت لوازم اندازه‌گیری و محاسبه انرژی خریداری‌شده یا فروختهشده، ثبت و مبادله اطلاعات و پیشنهاد و قبول نرخ‌ها، رسیدگی بـه شکایات و اختلافات، گردشِ‌کار برای مبادلات مالی)
صدور، تمدید، تعلیق و ابطال پروانه شرکت در بازار برق ایران برای خریدار، مصرف‌کننده، مالک نیروگاه و عرضه‌کننده
صدور تأییدیه‌های لازم درخصوص قراردادهای فی‌مابین مدیر بازار و مرکز با خریدار، مصـرف‌کننـده، مالک نیروگاه و عرضه‌کننده
تدوین شاخص‌های کارآمدی بازار و نظارت بر عملکرد بازار و مرکز و گردش سالم و کارآمد بازار برق
تدوین و ابلاغ رویه تعیین خسارت
تدوین پیشنهاد گسترش دامنه بازار برق از حیث برقراری بازار خدمات جانبی، بازار خـرده‌فروشـی و نظـایر آن، با توجه به ارتقای سطح دانش و تجهیزات دست‌اندرکاران و ارائه آن به وزیر نیرو جهت تصویب
تدوین پیشنهاد اصلاح یا تکمیل مفاد این آییننامه، با توجه به تجربیات حاصله و موارد مطرح‌شـده، برای بهبود عملکرد و پیشرفت بازار برق و ارائه آن به وزیر نیرو جهت تصویب
در حال حاضر اعضای هیئت با حکم وزیر نیرو انتخاب شده و دوره عضویت آنان دو سال است.
لازم به ذکر است در راستای تجدید ساختار صنعت برق ایران به استناد بند (ژ) تبصـره (١٢) قـانون بودجـه سال ١٣٨٣ کل کشور، شرکت مدیریت شبکه برق ایران در نیمه دوم سال ١٣٨٣ فعالیت خود را آغاز نمـود. شرکت مدیریت شبکه برق ایران بهعنوان مجری مصوبات هیئت تنظیم بازار است و علاوه‌بر آن امور مربـوط به استانداردگذاری و کنترل پایایی شـبکه بـر عهـده ایـن شـرکت قـرار دارد. اساسنامه ایـن شـرکت کـاملاً غیرانتفاعی است. هزینه‌های این شرکت هم توسط معاملات برق تأمین میشود.
بهطور خلاصه می‌توان گفت وظایف نهادهای مختلف در زمینه مقررات‌گذاری در بـازار بـرق بـدین‌‌صـورت است: سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی توسـط وزارت نیـرو انجـام مـی‌گیـرد، هیـئت تنظـیم بـازار وظیفـه تهیـه دستورالعمل و رویه‌ها، قیمت‌گذاری، اصلاح تعرفه‌ها و صدور مجوزهای ورودی، وضع جـرایم و تنبیهـات در صورت عدم اجرای قوانین، رفع اختلاف و دعاوی بین بنگاه‌ها، رسیدگی بـه شـکایت مشـتریان و بنگـاه‌هـا از رگولاتور و رسـیدگی بـه شـکایت مشـتریان از بنگـاه‌هـا١ را برعهـده دارد. شـرکت مـدیریت شـبکه بـرق نیـز استانداردگذاری، تضمین شرایط رقابت، تضمین کیفیت، نظارت بـر فعالیـت فعـالان بـازار در حسـن اجـرای قوانین را برعهده دارد.
١- رک آییننامه اجرایی هیئت تنظیم بازار برق
منابع
الف)کتب و مقالات
۱- راسخ محمد، حسینی کرابی، سید مجتبی، مفهوم رگولاسیون در قلمرو حقوق، مقاله ارائـه‌شـده در همـایش محـیط حقوقی کسب و کار در ایران، ١٣٩٢
۲- علاءالدینی، امیرعباس، حقوق رقابت در آیینه تحولات تقنینی، انتشارات مجد، ١٣٩١
۳- هادی‌فر، داود، نهادهای حقوقی تنظیم مقررات؛ ساختار و سازوکار اجرایی، انتشارات عترت نو، ١٣٨٩
۴- هداوند، مهدی، درآمدی بر مقررات‌گذاری اقتصادی، مجلس و راهبرد، ش ۵۶، ١٣٨۶
۵- هداوند، مهدی، مقررات‌گذاری اجتماعی، نشریه حقوق عمومی، شماره ٢، ١٣٨۶
۶- هداوند، مهدی، تحول نقش دولت در اقتصاد، فصلنامه اطلاع‌رسانی حقوق، معاونت حقوقی ریاست جمهوری؛ شـماره ١۴؛ ١٣٨٧
۷- سازوکارهای حقوقی ارزیابی آثار مقررات‌گذاری در نظام حقوقی ایران، معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، ١٣٨٩
۸- شمس، عرفان، نقش نهادهای مقرراتگذار در تنظیم خدمات عمومی، فصلنامه اطلاع‌رسانی حقوقی
۹- غلامعلی، وحیده، بررسی چگونگی مقررات‌گذاری در صنعت مخابرات ایران، پایان‌نامه دوره کارشناسـی ارشـد، دانشگاه آزاد اسلامی تهران مرکزی، ١٣٩١
ب) قوانین و آیین‌نامه‌های مرتبط
بخش‌هایی از قانون برنامه سوم، چهارم و پنجم اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران
قانون اصلاح مواردی از قانون برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسـلامی ایـران و سیاسـتهـای کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی
قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات
اساسنامه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی
نظر خود را درباره این مطلب بنویسید.